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预付卡,是指企业以特定载体和形式发行的,可在特定机构购买商品或服务的预付价值。因兼具融资与营销功能,预付卡自诞生起即受市场热捧。近年来,随着电子商务的蓬勃发展和移动支付的广泛应用,预付卡开卡、消费活动从线下迁移到线上。品类繁多的电子预付卡券使预付卡市场呈现更加速的增长趋势。
据商务部官方统计,我国2022年全年预付卡发卡金额达573204亿元,其中虚拟卡发卡金额同比增长4419%。
预付卡按使用范围可分为多用途预付卡和单用途预付卡两类。多用途预付卡受人民银行及其分支机构监管,单用途预付卡则由和地方商务部门监管。
一、互联新业态下预付卡监管面临的问题
现中,随着电子预付卡券的出现,持卡人消费场所向上迁移,使得传统场景下按使用范围划分的监管界限逐渐模糊。个别企业利用监管灰色地带证经营预付卡业务,甚至挪用客户资金后跑路,带来巨大风险隐患。
1、监管执法标准难以统一
根据《支付机构预付卡业务管理办法》(以下简称《预付卡管理办法》),多用途预付卡是指可在发卡机构之外购买商品或服务的预付价值。商务部《单用途商业预付卡管理办法(试行)》中规定,单用途商业预付卡是指企业发行的,仅限于在本企业、本企业所属集团、同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证。
践中,通常结合消费者持预付卡消费的场所、际经营者等事,综合判断预付卡的使用范围为发卡企业或是其以外的第方企业。
近年来,电子卡券或体卡绑定电子账户模式因其操作简便、使用方便的特点,在预付卡市场中渐成主流。各类企业员工福利卡、节日礼品券等预付卡均可绑定电子账户,持卡人在发卡企业上商城选购,或兑换其他企业商品、卡券后二次使用。
有观点认为,发卡企业上商城所售卖的商品包含食品、日用品、虚拟产品等众多品类,并非企业自主生产,发卡企业仅为代销,属于《预付卡管理办法》规定的在发卡机构之外购买商品。此类卡券能够跨行业、跨地区、跨法人使用,应认定为证经营多用途预付卡业务。
也有观点认为,上商城为发卡企业自主设立运营,商品均为发卡企业邮寄(虚拟商品多为发送电子券码)交付,故应属于在本企业内兑付货物或服务的单用途预付卡。
《预付卡管理办法》颁布至今逾9年,特别是近年来,移动支付迅猛发展,互联+背景下预付卡新业态的出现导致既有监管规则难以精准适用,可能造成各地监管机关执法标准不统一,存在法律风险。
2、客户资金安全风险大幅提升
根据人民银行规定,多用途预付卡企业发卡收取的消费者资金,由人民银行统一进行100%全额集中存管,资金安全保障度高。而经商务部门备案的单用途预付卡企业发卡收取的消费者资金,其存管方式则为企业按比例提取后存放至其合作的商业银行,根据《单用途商业预付卡管理办法(试行)》,存放比例一般为20%~40%。
个别非持牌或备案的发卡企业预收资金则完全由企业自行管控,资金收支流向难以监管。在企业内控机制不健全的情况下,容易发生挪用、截留预收资金的风险,消费者及合作商户的资金安全难以保障。极端情况下,甚至可能引发群体性事件,影响消费市场秩序。
3、预付卡市场劣币驱逐良币效应
证机构多采取预存现金打折、充值返现或赠物等方式吸引消费者大额资金充值,从而赚取自设资金池收益。相较之下,持证机构受《预付卡管理办法》等人民银行监管合规约束,在售卡方式、金额、商户拓展等方面均存在诸多限制,且法利用预收款资金池,成本自然高企,展业过程中存在价格劣势,在市场竞争中处于不利地位。
部分证机构面对监管,打起政策擦边球,被人民银行及其分支机构约谈时声称归属商务部门监管,面对商务部门则声称归属人民银行监管,搞骑墙式经营,游走在监管灰色地带。如不能对此进行有力打击,将造成市场劣币驱逐良币的不良效应,严重干扰预付卡市场秩序。
二、证经营预付卡业务的判定标准
经营多用途预付卡业务系行政许可事项,即属于持牌经营。近年来,随着支付行业迅猛发展,监管部门为推动支付服务市场健康发展,切防范支付风险,形成了不再扩大市场容量的监管思路。
2022年4月,人民银行等十四部委联合印发《非银行支付机构风险专项整治工作施方案》,其中明确指出按照总量控制、结构化、提高质量、有序发展的原则,一般不再受理新机构设立申请,至此支付牌照发放即一直闸门紧闭,市场价格持续走高。
据笔者统计,截至目前,持预付卡发行与受理牌照的支付机构仅139家。而单用途预付卡业务经营则属于备案事项,准入条件相对较低,根据商务部相关数据,截至2022年底,全国共有6100余家单用途商业预付卡备案发卡企业,系前者40余倍。如不能清晰界定证机构边界,则将对持证机构监管的权威性产生影响。
1、践中存在的观点
有观点认为,若将发卡企业与持卡人的关系代换为生产者与消费者的关系,即可以以商品是否为发卡企业生产作为预付卡类型的判断标准。举凡消费者持卡所兑付货物为发卡企业自主生产,即属在发卡企业内购买,为单用途预付卡,常见的如餐饮、住宿、居民服务等企业所发行的储值卡。
反之,消费者持卡所兑付货物非发卡企业自主生产,即属在发卡企业外购买,为多用途预付卡,常见的如综合商场、电商储值卡等。
笔者认为,该标准过于严苛。首先,该标准忽视了销售者在市场经济中的重要地位,其自产自销的思想与当前活跃的市场经济形势显然不相匹配;诸如体超市、零售店铺等销售非自主生产商品仍显属本企业内消费行为。
其次,要求发卡企业只能销售自主生产商品,或自建存储货物的物流体系,否则即须申请支付业务许可证,亦将大大提升预付卡企业的设立门槛,严重限制市场经济活力。
还有观点认为,可以商品是否为发卡企业所有作为判断标准。即发卡企业兹享有消费者兑付货物的所有权,则视为在发卡企业内购买商品,属单用途预付卡范畴,绝大多数体餐饮、商超店面发卡均在此列。
反之,发卡企业销售货物非本企业所有,则视为在发卡企业外购买商品,属多用途预付卡范畴,至于企业际经营场所、销售方式等,均不讨论。现中,部分预付卡电商平台、预付卡兑换其他企业代金券的经营模式则属此列。
笔者认为,该标准在践中虽较易于操作,监管机关只需检查企业售卖商品交付流程、购销合同关于货物交付的约定,即可做出判断。但考虑代销情形下,发卡企业可以与商户自主约定所有权转移事项,规避监管进行套利,故如采用此标准则过于宽松。
2、基于消费者权益保护的识别方法
由上可见,借镜私法规范辅助判断预付卡兑付范围属于发卡企业之内或之外,虽较为简单易行,但也易导致标准过宽或过严,影响监管效能。笔者认为,应采用《消费者权益保护法》(以下简称《消法》)中的公法逻辑范式,以预付卡消费场景下的经营者是否为发卡机构作为判定标准。
详细而言,即考察发卡机构是否对持卡人的消费行为承担经营者义务,如售前环节的商品信息展示义务、提供义务,售中环节的交付商品义务,以及售后环节的质量保障义务、出具单据义务、退换货义务等。如是,则相关商品、服务即为在发卡企业内购买;反之,则为在发卡企业外购买。
通过上述具体标准,即可精准认定企业是否涉及证经营多用途预付卡业务。理由如下:
尊重法规文本,符合依法行政原则。《消法》作为消费领域的基本法律,《预付卡管理办法》规定的购买商品或服务行为应以《消法》规定作为标准。故根据《消法》,若发卡机构是经营者,则该预付卡即属于单用途预付卡;反之,则属于多用途预付卡。
提升执法效能,可增强执法操作性。以非自主购进商品线下自主选购商品和提货券、代金券类产品种模糊地带的消费模式为例分析。
一是非自主购进商品模式。李某持A发行的预付卡在其上商城选购了坚果礼盒,A将订单信息同步坚果厂家,厂家发货交付李某。因李某是根据A上商城展示的信息选购、商品根据A的订单交付、订单票据等均由A出具,故该商品即是在发卡机构A处购买,属于单用途预付卡。
二是线下自主选购商品模式。李某持A发行的预付卡在A合作蛋糕店订购生日蛋糕。因李某是根据蛋糕店展示的信息选购、商品由蛋糕店交付、取货凭证等均由蛋糕店出具,故该商品即是在发卡机构之外购买,属于多用途预付卡。
根据前面两种模式可以延伸推演得知,如李某在A上商城订购蛋糕,A将李某订单信息同步至合作蛋糕店,后由蛋糕店负责配送交付,则该商品仍为李某自主选购,其际经营者为蛋糕店,非A。故该商品即是在发卡机构之外购买,仍为多用途预付卡。
是提货券、代金券类产品模式。因提货券、代金券并非商品,而是预付凭证,故提货券、代金券本身即属于《单用途商业预付卡管理办法》规定的单用途预付卡。李某持A发行的预付卡购买提货券、代金券选购商品,即与线下自主模式一样,为在发卡机构之外购买,此预付卡属于多用途预付卡。
弥补法规失灵,可提升法规可接受性。法规过于严苛或宽松,均会导致法规失灵。以《消法》作为判断标准,既可激发市场主体活力,也能有效规避监管套利,提升法规可接受性。
、证经营预付卡业务的监管建议
为进一步规范预付卡市场秩序,明确部门监管边界,提升履职效率,促进预付卡市场规范健康发展,笔者对监管机构履职提出如下建议。
1、加推动立法进程,细化明确预付卡监管边界
因人民银行与商务部门在预付卡监管领域出台的规章、办法均为部门规范性文件,法律位阶较低,相关监管标准未经法规确定,易造成各地人民银行分支机构间、人民银行与商务部门间标准不统一,易导致执法过宽或过严。建议人民银行与商务部门加推进立法进程,细化明确预付卡监管边界。
2、密切监管机构间沟通交流,加强信息共享
人民银行作为多用途预付卡的监管机构,与商务部门统一监管标准可使双方在预付卡监管领域形成合力,互为补充。面对预付式消费问题,人民银行分支机构与地方商务部门应密切沟通交流,协调配合,加强线索、执法信息等的共享,如此才能形成监管合力。
3、强化消费者权益保护政策宣传与法制教育
人民银行可会同支付清算协会通过媒体、官方、线下宣传活动等多种形式,加强对社会公众和商户的法制教育,使其提高支付业务甄别能力,拒绝购买或受理证机构发行的多用途预付卡。
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